Vademecum

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Un vademecum per non sbagliare

di Vincenzo Martorano

All’inizio del testo unico un glossario che spiega il significato dei vocaboli più importanti, facilitando la comprensione del dettato normativo con positive ricadute in termini di certezza del diritto.
Ridefinito anche l’ambito di applicazione delle disposizioni, decisamente ampliato rispetto al passato.
Esaltato il ruolo delle dichiarazioni sostitutive nel nome della semplificazione

Un elenco di definizioni, dirette a precisare la natura degli istituti e il significato dei principali vocaboli rilevanti nella materia dà l'avvio al testo unico sulla documentazione amministrativa. La tendenza a inserire in provvedimenti normativi, soprattutto di complessa lettura - come quello in esame - elenchi del genere, nata nell'ambito dell'ordinamento comunitario, si è ormai affermata anche in quello interno, con innegabili positivi risultati in termini di certezza del diritto. Mentre molte delle formulazioni si limitano a riproporre il contenuto di disposizioni previgenti, alcune di esse codificano concetti sinora affidati alla sola elaborazione di dottrina e giurisprudenza ovvero riprendono espressioni già introdotte in via amministrativa, ad esempio con circolari. È il caso delle definizioni relative ai termini «certificato», «dichiarazione sostitutiva», «documento d'identità», «documento di riconoscimento», «legalizzazione di fotografia», «amministrazione procedente» e «amministrazione certificante».
L'ambito di applicazione - Le altre disposizioni del capo I riguardano, poi, il campo oggettivo e soggettivo di applicazione del testo unico, il quale risulta decisamente ampliato rispetto a quanto stabilito in precedenza. A proposito dell'oggetto, l'articolo 2 ripropone la previsione di cui all'articolo 1 della legge 15/1968 (produzione agli organi della pubblica amministrazione di atti e documenti e loro formazione, rilascio e conservazione da parte di tali organi), estendendola però, per quanto riguarda la produzione di atti e documenti:

·    nella scia di quanto già stabilito dalla legge 241/1990 e dal Dpr 403/1998, ai soggetti gestori, a qualunque titolo, di servizi pubblici, non solo nei rapporti con l'utenza, ma anche (accogliendo un suggerimento delle competenti Commissioni parlamentari) in quelli intercorrenti tra loro;

·    riproducendo il disposto dell'articolo 2 della legge 340/2000 (su Guida agli Enti Locali del 23 dicembre 2000 n. 46), ai privati che vi consentano.

L'ampiezza della previsione deve far ritenere senza dubbio ammissibile, nei confronti dei gestori di servizi pubblici e dei soggetti privati consenzienti, la possibilità di avvalersi non solo delle dichiarazioni sostitutive, ma anche di tutti gli altri istituti di semplificazione disciplinati dal testo unico (accertamento d'ufficio, esibizione di documenti d'identità, utilizzo di certificati oltre il termine di validità, legalizzazione di fotografie, modalità semplificate di autentica di firma e di fotocopie). L'estensione ai privati permette, tra l'altro, di ricomprendere nell'ambito di applicazione del testo unico anche i notai, che ne erano in precedenza unanimemente considerati esclusi, essendo qualificati come esercenti una pubblica funzione e non un pubblico servizio.
Gli uffici giudiziari - Rispetto a quanto contenuto in precedenti stesure del testo unico, la versione approvata in via definitiva non contiene alcun riferimento all'applicabilità nei rapporti con l'autorità giudiziaria, neanche limitatamente allo svolgimento delle attività di volontaria giurisdizione. In ogni caso, si consideri che - come già affermato dal dipartimento della Funzione pubblica - non sembrano ravvisarsi ostacoli all'impiego degli strumenti in questione nell'ambito dei rapporti estranei all'esplicazione di funzioni giurisdizionali. Si tenga presente, inoltre, che non mancano nel nostro ordinamento disposizioni specifiche che prevedono l'utilizzo di dichiarazioni sostitutive in procedimenti di natura giudiziaria. Tra le principali si ricordano:

·    l'articolo 1, comma 3, del Dl 32/2000, convertito con modificazioni in legge 97/2000 (su Guida agli Enti Locali dell'11 marzo 2000 n. 9 e del 3 giugno 2000 n. 20), in materia di provvedimenti di rilascio di immobili a uso abitativo;

·    la legge 217/1990, come modificata e integrata dal disegno di legge approvato in via definitiva dal Senato lo scorso 28 febbraio, in tema di ammissione al gratuito patrocinio.

L'estensione alle persone giuridiche - Con una previsione forse un po' ridondante, l'articolo 3 del testo unico indica coloro che possono avvalersi delle modalità di produzione di atti e documenti nei confronti della pubblica amministrazione e degli altri soggetti sopra indicati. Questa facoltà viene innanzitutto espressamente estesa - in conformità a quanto già evidenziato dalla Funzione pubblica - alle persone giuridiche, limitatamente a quelle aventi sede legale in Italia o in uno degli altri Paesi appartenenti all'Unione europea. L'ampiezza dell'elencazione, che comprende anche società di persone, enti, associazioni e comitati, porta a ritenere non indispensabile, allo scopo, l'avvenuto riconoscimento della personalità giuridica. Inoltre, poiché il medesimo articolo 3 include in quest'ambito anche le pubbliche amministrazioni, si rende possibile ipotizzare l'applicazione delle norme del testo unico anche nei rapporti tra uffici pubblici e, addirittura, l'impiego, da parte di un'amministrazione, degli strumenti di semplificazione della documentazione nei confronti di soggetti erogatori di servizi pubblici nonché nei confronti dei privati che vi consentano.
Gli stranieri - Per quanto concerne le persone fisiche, la disposizione in esame, confermata ovviamente la piena applicabilità ai cittadini italiani e a quelli comunitari, riscrive le condizioni di accesso dei cittadini extracomunitari allo strumento della dichiarazione sostitutiva. Secondo l'abrogato articolo 5, comma 2, del Dpr 403/1998, questi ultimi potevano avvalersi dell'autocertificazione solo se residenti in Italia ed esclusivamente al fine di comprovare stati, fatti e qualità personali certificabili o attestabili da parte di soggetti pubblici o privati italiani. Il testo unico, invece:

·    sostituisce al requisito della residenza quello del possesso di regolare autorizzazione al soggiorno nel nostro Paese, di conseguenza ampliando, nello specifico, il novero dei potenziali destinatari delle norme;

·    elimina il riferimento all'autocertificabilità di circostanze comprovabili da parte di soggetti privati, riferimento che aveva suscitato alcune perplessità in dottrina, in quanto rendeva, in astratto, impropriamente più ampie le possibilità di utilizzo delle dichiarazioni per questi soggetti che per i cittadini italiani e comunitari;

·    fa espressamente salve le norme concernenti la disciplina dell'immigrazione e la condizione dello straniero (si vedano, in particolare, il Dlgs 286/1998 e il Dpr 394/1999 - quest'ultimo pubblicato su Guida agli Enti Locali del 25 dicembre 1999 n. 49) nonché le disposizioni contenute in convenzioni internazionali;

·    riproducendo quanto disposto dal citato Dpr 394/1999, precisa che, al di fuori dei casi indicati, il cittadino extracomunitario è tenuto a comprovare fatti, stati e qualità mediante certificati o attestazioni rilasciati dai competenti uffici stranieri e corredati di traduzione in lingua italiana dichiarata conforme a cura della nostra autorità consolare.

I rimedi nei casi di impedimento - L'articolo 4 del testo unico riprende, al riguardo, innanzitutto la formulazione di cui all'articolo 5 del Dpr 403/1998, confermando la possibilità, per coloro che non sappiano o non possano firmare, di rendere (senza testimoni) la dichiarazione al pubblico ufficiale, il quale, accertata l'identità del soggetto interessato, attesta nell'atto la sussistenza dell'impedimento a sottoscrivere. Accogliendo un'indicazione contenuta nel parere reso dal Garante per la privacy, la nuova disposizione non richiede più che sia fatta menzione della specifica causa dell'impedimento, formalità che avrebbe potuto - come ha sottolineato giustamente l'Autorità - comportare lesioni alla sfera della riservatezza di dati concernenti lo stato di salute e, quindi, «sensibili» (articoli 22 e 24 della legge 675/1996). Una più sostanziosa novità è contenuta nel comma 2 dello stesso articolo 4, che individua una soluzione per i casi in cui l'interessato si trovi in una situazione di impedimento temporaneo, per ragioni connesse allo stato di salute. Si stabilisce, infatti, che in tali ipotesi la dichiarazione possa essere resa al pubblico ufficiale, previo accertamento dell'identità, da uno dei familiari dell'interessato - nell'ordine riportato nella disposizione stessa - con espressa indicazione dell'esistenza di un impedimento (neanche nella fattispecie, quindi, è necessario precisarne la ragione specifica).
L'utilità pratica della disposizione, evidente per i cittadini, si riverbera positivamente anche nei confronti dell'attività della pubblica amministrazione, in particolare dei molti Comuni che hanno da tempo meritoriamente attivato servizi domiciliari di raccolta delle dichiarazioni di soggetti temporaneamente impossibilitati, il cui espletamento sottrae risorse alle ordinarie incombenze d'ufficio. L'attuazione della norma consentirà, infatti, di ridurre in maniera cospicua l'attività di questi servizi, i quali saranno destinati a operare solo in limitati casi. L'innovazione va segnalata, poi, in quanto scardina il consolidato principio secondo cui la dichiarazione poteva essere resa esclusivamente nel proprio interesse. Anche la particolare autocertificazione di cui all'articolo 2, comma 2, del Dpr 403/1998 (ora disciplinata dall'articolo 47, comma 2, del testo unico), riguardante stati, fatti e qualità relativi a soggetti terzi di cui il dichiarante abbia diretta conoscenza, è infatti resa nell'interesse del dichiarante medesimo. Nel caso di specie, invece, l'interesse è esclusivamente quello del congiunto «sostituito».
La rappresentanza legale - Le illustrate disposizioni di cui all'articolo 4 del Dpr 445/2000 sono applicabili solo nei casi di impedimento fisico. Qualora l'impossibilità di rendere la dichiarazione sia, al contrario, riconducibile all'incapacità giuridica del soggetto, occorre fare riferimento al successivo articolo 4 (pressoché identico all'articolo 8 della legge 15/1968), secondo cui, se l'interessato è interdetto o inabilitato, cioè soggetto a tutela o curatela, la dichiarazione stessa andrà resa dal tutore ovvero dall'inabilitato con l'assistenza del curatore. Analogamente si provvede in caso di minore età dell'interessato.
Si noti come restino tuttora senza una disciplina specifica le ipotesi in cui l'incapacità dell'interessato non sia stata ancora formalmente dichiarata con sentenza di interdizione o di inabilitazione.
Appare dubbia, in particolare, la possibilità - pur prospettata da parte della dottrina in sede di primo commento - di applicare alla fattispecie la già illustrata disposizione contenuta nell'articolo 4, comma 2, dello stesso testo unico, la quale, come si è detto, sembra riferirsi ai soli impedimenti fisici. In assenza di precisi e autorevoli indicazioni al riguardo, è da ritenere, pertanto, che, nei casi di incapacità naturale, l'amministrazione procedente debba attivarsi - eventualmente su indicazione dei congiunti dell'interessato - per l'accertamento d'ufficio delle circostanze rilevanti.

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Ultimo aggiornamento: 16 febbraio 2002