Labirinto Norme

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Nel labirinto delle norme

di Vincenzo Martorano

Il testo unico sulla documentazione amministrativa ha tagliato il traguardo.
Le disposizioni eterogenee che regolamentavano la materia non avevano permesso di realizzare lo scopo principale della riforma: la semplificazione dei procedimenti.
Il nuovo assetto organico oltre a rendere più agile l’applicazione della disciplina apre la porta al sistema informatico e alla futura “decertificazione”

Trova finalmente un assetto organico la documentazione amministrativa. La materia era, in precedenza, disciplinata da una serie di disposizioni eterogenee che si sono stratificate nel corso dell'ultimo trentennio. Situazione, questa, che non favoriva di certo una lettura univoca del quadro normativo di riferimento e, in definitiva, il pieno affermarsi dei principi di semplificazione sanciti dal legislatore, i quali, percorrendo trasversalmente tutto il sistema amministrativo, interessano anche - e soprattutto - il settore in questione.
Il nucleo originario della normativa in esame è costituito dalla legge 15/1968 che, nel ridisegnare il quadro della materia (produzione agli organi della pubblica amministrazione di atti e documenti nonché loro formazione, rilascio e conservazione da parte degli organi stessi), ha introdotto nel nostro ordinamento alcuni nuovi - e, per certi versi, rivoluzionari - strumenti giuridici alternativi al tradizionale sistema della certezza pubblica.
Questo sistema era basato sull'attribuzione in via esclusiva ai pubblici poteri dell'attività certificativa e, più in generale, della competenza ad attestare realtà giuridiche rilevanti nei rapporti tra i soggetti amministrati.
L'autocertificazione - Ci si riferisce in primis all'autocertificazione, che consente all'interessato di sostituire la produzione di certificati e altri documenti in favore della pubblica amministrazione, al fine di comprovare l'esistenza dei presupposti e il possesso dei requisiti di volta in volta fissati dalla legge, con quella di dichiarazioni dallo stesso sottoscritte, in un'ottica di responsabile e consapevole collaborazione del cittadino ai fini dello svolgimento dell'attività amministrativa. Occorre sottolineare, in ogni caso, come l'istituto in questione non sia nato con la legge 15/1968, che ne ha piuttosto generalizzato l'ambito applicativo: l'autocertificazione fece, infatti, la sua comparsa nell'ordinamento italiano già 14 anni prima, tramite il Dpr 368/1954, con cui si stabiliva la possibilità di dichiarare nella domanda di partecipazione ai concorsi pubblici i requisiti prescritti, accollando l'onere di presentazione di certificati e documenti originali solo ai vincitori.
Ispirati alle medesime esigenze di semplificazione degli adempimenti rimessi al cittadino si presentano anche gli altri due strumenti alternativi previsti dalla citata legge 15/1968, vale a dire la documentazione mediante semplice esibizione e l'accertamento d'ufficio. Con il primo, l'interessato ha la possibilità di comprovare fatti, stati e qualità esibendo all'ufficio competente documenti, anche d'identità, contenenti l'attestazione dei dati richiesti; con il secondo, è la stessa amministrazione procedente a doversi attivare direttamente, senza coinvolgere il cittadino, al fine di acquisire presso gli uffici pubblici competenti le informazioni di volta in volta rilevanti.
Detta legge ha vissuto, però, un periodo ventennale di sostanziale disapplicazione, poiché il modello di amministrazione cui si ispirava non corrispondeva alla tradizionale realtà organizzativa e culturale dei pubblici poteri, basata su una concezione del rapporto con i cittadini lontana dalla logica della semplicità e della collaborazione.
La semplificazione - Si spiega, quindi, come - dopo alcuni flebili tentativi operati in via amministrativa - un testo normativo come la legge 241/1990, che ha contribuito in maniera determinante a ridisegnare il rapporto amministrazione-cittadino, abbia dedicato alcune disposizioni al rilancio dei ricordati istituti di semplificazione: il nuovo modello di attività amministrativa, improntato alla snellezza e alla partecipazione, si rivela idoneo a rendere effettivamente possibile il pieno utilizzo degli istituti stessi.
Per la stessa ragione, l'autocertificazione e gli altri strumenti di semplificazione della documentazione trovano ampio spazio nell'ambito delle leggi di riforma amministrativa di fine anni '90. Ci si riferisce, in particolare, alla legge 127/1997 e al relativo regolamento di attuazione, adottato con Dpr 403/1998, nonché - sebbene in misura minore - alla legge 191/1998.
Gli istituti in questione, anzi, sono giustamente considerati - pur senza sottovalutare il notevolissimo rilievo attribuibile alle altre misure - tra le manifestazioni più tangibili di tutto il processo di riforma in atto, sia per il cospicuo impatto sui cittadini che per i positivi risultati ottenuti (si pensi, in particolare, all'elevata percentuale di riduzione del numero di certificati rilasciati e di autentiche di firma effettuate nonché all'indice di gradimento rilevato tra i cittadini stessi). Semplificazione e riforma dell'amministrazione sono diventati, addirittura, quasi sinonimi, poiché tutto ciò che consente di ridurre la complessità del sistema è considerato un contributo all'efficienza e, dunque, in quanto tale, alla riforma.
I nuovi provvedimenti sono intervenuti sulla materia in più direzioni, in particolare ampliando l'ambito di applicazione, sia oggettivo che soggettivo, della normativa e semplificando ulteriormente gli adempimenti richiesti ai cittadini e, in parte, agli stessi uffici pubblici. Più di recente, l'ambito soggettivo di applicazione delle norme in esame è stato ulteriormente ampliato dall'articolo 2 della legge 340/2000 (legge annuale di semplificazione per l'anno 1999 - su Guida agli Enti Locali del 23 dicembre 2000 n. 46), che ha ammesso la possibilità di utilizzare gli strumenti di semplificazione della documentazione amministrativa anche nei rapporti interprivati.
La gestione informatica - Su un altro versante, poi, che nasce dal Dlgs 39/1993 e prosegue con la legge 59/1997 (Bassanini-uno) e i suoi provvedimenti di esecuzione, si sono di recente affermati nell'ordinamento nuovi istituti giuridici relativi alla gestione informatica dell'attività amministrativa e del rapporto tra cittadini e uffici pubblici, alla cui effettiva attuazione è rivolto il piano per l'e-government approvato dal Consiglio dei ministri il 23 giugno dello scorso anno. Il riferimento è, ovviamente, alla firma digitale, al documento informatico, al protocollo informatico e alla carta d'identità elettronica, che incideranno presto in maniera rilevantissima sul delineato assetto della materia in esame.
All'esigenza di coerenza dell'impianto normativo concernente la documentazione amministrativa tradizionale si è aggiunta, di conseguenza, quella di armonizzare l'impianto medesimo con i richiamati nuovi strumenti giuridico-tecnologici, in modo da disciplinare efficacemente sia la fase attuale di sperimentazione e transizione, sia il futuro regime informatico, che comporterà quella che viene definita come "decertificazione" dell'attività amministrativa.
Il testo unico - La necessità di redigere un testo unico che razionalizzasse la disciplina del settore, evidenziata anche dall'elevato numero di circolari esplicative emanate dalle varie amministrazioni - le cui soluzioni interpretative, tra l'altro, non sempre hanno condotto a risultati univoci - è stata colta dal legislatore con la legge 50/1999 (Bassanini-quater), che, nell'ambito di un vastissimo programma di riordino normativo, ha incluso anche la materia in questione, alla quale, anzi, è stato attribuito carattere di priorità da parte degli indirizzi formulati in proposito dal Parlamento all'Esecutivo.
E il testo unico sulla documentazione amministrativa è proprio il primo, tra quelli previsti dalle riforme Bassanini, a raggiungere il traguardo della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (altri testi unici recentemente emanati promanano, infatti, da fonti diverse: quello concernente l'ordinamento degli Enti locali, ad esempio, nasce dalla legge 120/1999).
In sede di stesura del testo, si è posto il problema del metodo da utilizzare per accorpare - come espressamente prescritto dall'articolo 7, comma 2, della citata legge 50/1999 - in un unico contesto, pur con le opportune evidenziazioni, disposizioni di rango diverso, cioè sia legislative che regolamentari (cosiddetto "testo unico misto").
In base alle già richiamate risoluzioni di Camera e Senato e secondo quanto successivamente disposto dall'articolo 1, comma 6, della già citata legge 340/2000, la questione è stata risolta mediante l'approvazione contestuale, al termine di un laboriosissimo iter, di tre testi distinti, contenenti rispettivamente:

·         l'insieme di tutte le disposizioni vigenti (testo A, adottato con Dpr 445/2000);

·         le sole norme di rango legislativo (testo B, emanato con Dlgs 443/2000);

·         le sole norme di livello regolamentare (testo C, adottato con Dpr 444/2000).

Gli ultimi due provvedimenti producono, ciascuno per la propria parte e al proprio livello, gli effetti normativi di carattere costitutivo, che il primo provvedimento - l'unico al quale occorrerà far riferimento in sede di applicazione pratica - contestualmente unifica e riproduce attraverso la veste formale del Dpr, avente un valore meramente ricognitivo. L'esigenza di evidenziare, all'interno del testo A, la natura della disposizione (legislativa o regolamentare) è stata soddisfatta, poi, apponendo, accanto a ogni singolo articolo o comma, la lettera "L" ovvero la lettera "R".
In maniera analoga, si procederà per il prescritto aggiornamento periodico del testo unico, il quale dovrà avvenire - secondo quanto disposto dall'articolo 1, comma 6, della legge 340/2000 - in base alle indicazioni contenute nelle successive leggi annuali di semplificazione.
La correttezza del criterio seguito è stata riconosciuta anche dal Consiglio di Stato - chiamato a esprimere il proprio parere sullo schema di testo unico - il quale ha osservato, però, che il Governo avrebbe potuto anche seguire un'altra strada, approvando contestualmente, all'interno di uno stesso decreto, norme di livello, forza e valore diversi.
Secondo il medesimo consesso, tra l'altro, la delegificazione della materia avrebbe potuto essere pressoché completa, fatta eccezione per alcune disposizioni sulla riservatezza dei dati personali e per quelle penali, data l'indubbia natura organizzativa delle norme in materia di documentazione (si ricordi, infatti, che gli aspetti relativi all'organizzazione della pubblica amministrazione sono stati oggetto di delegificazione a opera della legge 59/1997 e successive modifiche e integrazioni).
Il coordinamento normativo - Il testo unico non si limita a raccogliere le disposizioni previgenti in materia, ma - sempre in applicazione dell'articolo 7, comma 2, della legge 50/1999 - procede al coordinamento formale delle stesse, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza logica e sistematica dell'impianto complessivo e per adeguare e semplificare il linguaggio normativo. In quest'ottica si spiega la natura innovativa di molte disposizioni, che sono state scritte anche sulla base delle indicazioni emerse in sede di monitoraggio sull'attuazione pratica della riforma.
Come ha riconosciuto il Consiglio di Stato, l'attività di coordinamento normativo svolta ha consentito di espandere nella misura massima possibile le potenzialità applicative insite nelle norme legislative e regolamentari previgenti: non è stato, pertanto, ravvisato alcun superamento dei limiti posti dalla legge all'attività di riordino affidata all'Esecutivo.
Le abrogazioni - Secondo quanto stabilito dalla legge 50/1999, il testo unico provvede a indicare analiticamente le norme abrogate (articolo 77) e quelle che rimangono in vigore (articolo 78). Tra queste ultime spiccano, in particolare, quelle contenute nei già citati articoli 18 e 30 della legge 241/1990, "salvate" in accoglimento di un'esplicita richiesta formulata dalle Commissioni parlamentari in sede di parere sul relativo schema, da ricondurre senz'altro alla particolare valenza attribuibile alla legge generale sul procedimento amministrativo.
Si tenga presente, comunque, che qualora una norma non risulti indicata né nell'articolo 77 né nell'articolo 78, essa dovrà intendersi in ogni caso come abrogata, in applicazione dell'articolo 7, comma 3, della legge 50/1999.
Sempre a proposito delle abrogazioni, è da salutare con favore l'avvenuta predisposizione - suggerita anch'essa dalle Commissioni parlamentari - quale appendice al testo, di una tabella di corrispondenza tra i previgenti riferimenti normativi e gli articoli del Dpr 445/2000, che consente di apprezzare il massiccio lavoro di riordino svolto e, soprattutto, di individuare con facilità le innovazioni apportate.
Analogamente si è provveduto per le norme tecniche vigenti, le quali, data la loro rapida obsolescenza, connessa al progresso tecnologico, non sono state riprodotte nell'articolato, bensì riunite in un'appendice, a fini meramente conoscitivi e non costitutivi.
Non è stata accolta, invece, l'indicazione sull'opportunità di predisporre, quale ulteriore allegato, un elenco dei decreti ministeriali, delle direttive e delle circolari vigenti in materia, pur fatti salvi dal già citato articolo 78, in quanto si renderà senz'altro necessario procedere a un tempestivo aggiornamento degli stessi da parte delle amministrazioni competenti, in funzione delle novità introdotte dal testo unico in sede di coordinamento.

  Dieci anni di semplificazione

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Ultimo aggiornamento: 16 febbraio 2002