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Tutti gli strumenti antiburocrazia

di Vincenzo Martorano

La dichiarazione sostitutiva è ancora il mezzo più utilizzato per alleggerire il peso della certificazione amministrativa.
Ma anche l’acquisizione d’ufficio dei dati e l’esibizione del documento d’identità sono valide alternative troppo spesso dimenticate.
Una rete extranet consentirà al cittadino di rivolgersi a qualsiasi ufficio pubblico senza vincolo territoriale

La dichiarazione sostitutiva è attualmente lo strumento di semplificazione della documentazione amministrativa più usato. È, però, destinato a essere superato, nel medio-lungo periodo, grazie al progetto di decertificazione contenuto nel piano per l'e-government. Nelle intenzioni del Governo, il cittadino potrà ottenere, infatti, ogni servizio pubblico cui ha diritto rivolgendosi a una qualsiasi amministrazione di front-office abilitata (tra cui, in particolare, quelle locali), indipendentemente da ogni vincolo di competenza territoriale. All'atto della richiesta, l'utente, una volta identificato mediante la carta d'identità elettronica, non dovrà fornire alcun dato che lo riguarda e che sia già in possesso di una qualsiasi amministrazione. Il sistema informativo dovrà, cioè, essere in grado di reperire direttamente presso l'ufficio pubblico che li detiene tutti i dati che consentono l'erogazione del servizio.
L'accesso ai servizi - L'accesso ai servizi e alle informazioni sarà assicurato da una rete nazionale Extranet che connetterà tra loro tutte le reti esistenti e in via di attivazione, nonché da un sistema di portali (per l'informazione normativa, per i servizi al cittadino, per i servizi all'impiego, per i servizi alle imprese e per i servizi di certificazione), cioè da una serie di caselli d'ingresso alla rete stessa, ognuno dei quali consentirà di fruire di uno o più servizi.
Di particolare interesse si presenta il portale per i servizi di certificazione. Coinvolgendo le amministrazioni che detengono le banche dati più rilevanti e che hanno già un elevato livello di informatizzazione (ministeri delle Finanze e della Giustizia, Camere di commercio, Inps, anagrafi comunali), il piano d'azione si propone di rendere accessibili sin dalla prima fase i dati di cui esse sono titolari, per consentire, nel rispetto della riservatezza dei dati personali, sia di verificare immediatamente le informazioni di natura certificatoria necessarie per l'erogazione del servizio, sia di procedere ai controlli successivi sulle dichiarazioni sostitutive.
Nella seconda fase del progetto, il portale in questione offrirà anche servizi accessibili direttamente alle procedure informatiche delle amministrazioni procedenti, in modo da rendere completamente automatico l'accesso agli archivi delle amministrazioni certificanti.
Il piano evidenzia, poi, la consapevolezza del fatto che una significativa copertura dell'accesso a tutte le principali funzioni certificatorie implica l'inclusione, tra le amministrazioni accessibili, di tutte le anagrafi e, quindi, il completamento del progetto di integrazione delle stesse, pure compreso nel documento governativo.
Nel quadro così delineato, è evidente il grande rilievo che avranno in futuro gli istituti dell'accertamento d'ufficio e della documentazione mediante esibizione, strumenti di semplificazione che, pur presenti nel nostro ordinamento da oltre 30 anni, hanno sinora avuto, per ragioni sia tecnologiche che culturali, uno scarso livello di applicazione. Entrambi gli istituti trovano nel testo unico una regolamentazione che ricalca, per grandi linee, quanto stabilito dalla normativa previgente, non senza qualche aggiustamento finalizzato alla loro piena attuazione nel futuro quadro giuridico-tecnologico, come delineato in precedenza.
Gli accertamenti d'ufficio - Ricalcando la disciplina già contenuta nell'articolo 7 del Dpr 403/1998, l'articolo 43 del testo unico, attraverso una ricostruzione normativa che, a dire il vero, avrebbe potuto essere più lineare, chiarisce per quali stati, fatti e qualità le amministrazioni pubbliche (e, ora, anche i gestori di pubblici servizi) debbano procedere ad acquisire d'ufficio le relative informazioni. Si tratta:

delle circostanze indicate nell'articolo 46 del testo unico stesso, cioè di quelle per le quali è ammessa la presentazione di una dichiarazione sostitutiva di certificazione;

delle circostanze attestate in documenti già in possesso dell'amministrazione procedente o che comunque essa stessa sia tenuta a certificare.

Per acquisire la certezza della sussistenza di tali stati, qualità e fatti, non è consentito richiedere al cittadino le tradizionali certificazioni, richiesta che concreterebbe la violazione dei doveri d'ufficio di cui all'articolo 74 del testo unico, ma neanche le relative dichiarazioni sostitutive, qualora l'interessato indichi l'amministrazione competente e gli elementi indispensabili per il reperimento delle informazioni o dei dati richiesti. Solo nel caso in cui tali indicazioni non vengano fornite, l'interessato deve essere invitato ad autocertificare le circostanze rilevanti.
Per quanto riguarda, invece, gli estratti degli atti dello stato civile, l'articolo 44, nel riprodurre l'articolo 9 del Dpr 403/1998, stabilisce che essi siano acquisiti d'ufficio per i procedimenti che riguardano il cambiamento di status (ove siano formati o tenuti dagli uffici dello stato civile in Italia o dalle autorità consolari italiane all'estero) ovvero quando «sia indispensabile». Si ricordi, comunque, che l'articolo 21, comma 2, del Dpr 396/2000 (recante il nuovo ordinamento dello stato civile, pubblicato sul supplemento ordinario n. 223/L alla Gazzetta Ufficiale del 30 dicembre 2000 n. 303, e su Guida agli Enti Locali del 3 febbraio 2001 n. 4), ha generalizzato tale obbligo per tutti i documenti occorrenti per la formazione dell'atto di stato civile, purché essi siano reperibili presso uffici della pubblica amministrazione.
Ai sensi dei commi 3 e 5 dell'articolo 43, le comunicazioni tra l'amministrazione procedente e quella certificante possono essere effettuate via telefax o posta elettronica. In particolare, le informazioni possono essere acquisite con qualunque mezzo idoneo ad assicurare la certezza della loro fonte di provenienza, senza che sia necessario il rilascio (e la conseguente acquisizione) del certificato vero e proprio. Al fine di agevolare la diffusione dell'istituto e, soprattutto, di disciplinare le modalità operative che saranno utilizzate in un prossimo futuro, il comma 4 stabilisce che le amministrazioni certificanti sono tenute a consentire a quelle procedenti la consultazione per via telematica dei loro archivi informatici, nel rispetto della riservatezza dei dati personali. A tale ultimo proposito il comma 2, nel riproporre quanto disposto dall'articolo 3 della legge 340/2000, considera come svolta per finalità di rilevante interesse pubblico, ai fini della normativa sulla privacy, la richiamata consultazione diretta da parte di una pubblica amministrazione o di un gestore di servizio pubblico, sulla base di apposita autorizzazione dell'amministrazione certificante. Viene in tal modo autorizzato il trattamento dei dati di natura sensibile oggetto dell'accertamento d'ufficio. Resta fermo, in ogni caso, in applicazione dei principi di pertinenza e non eccedenza, il divieto di accedere a dati diversi da quelli di cui è necessario acquisire la certezza. Come ha osservato il Garante per la protezione dei dati personali, l'individuazione di tali limiti dovrebbe essere completata dalle amministrazioni certificanti in sede di rilascio della richiamata autorizzazione all'accesso, eventualmente sulla base di alcuni criteri inclusi in provvedimenti di carattere generale che la medesima Autorità si è riservata di emanare.
Si noti, poi, come sia il comma 4 che il comma 5 dell'articolo 43 in esame prevedano che gli scambi informativi concernenti gli accertamenti d'ufficio debbano essere effettuati senza oneri. Ciò sta a significare che l'amministrazione certificante non potrà addebitare a quella procedente - né, a maggior ragione, al cittadino - le eventuali spese sostenute per fornire riscontro alla richiesta di notizie. Vengono definitivamente fugati, quindi, i dubbi sorti in proposito in numerose realtà locali, che hanno sicuramente contribuito a rendere, sino a oggi, ancor più problematica la diffusione dell'istituto in questione.
Sulla base di un'esplicita indicazione contenuta nei pareri resi dalle Commissioni parlamentari, l'articolo 78 del testo unico lascia in vita l'articolo 18, commi 2 e 3, della legge 241/1990, che avevano sinora disciplinato la materia (unitamente all'articolo 10 della legge 15/1968 e al già citato articolo 7 del Dpr 403/1998, che sono stati invece abrogati). Ciò sta a significare che l'amministrazione - ma non anche il gestore di pubblici servizi - potrà essere chiamata ad acquisire d'ufficio, su indicazione dell'interessato, documenti (o copia di essi) in possesso di altra amministrazione e attestanti fatti, stati e qualità diversi e ulteriori rispetto a quelli indicati dall'articolo 46 del testo unico. È superflua qualsiasi considerazione sull'opportunità di tale sovrapposizione, che rompe da subito l'unitarietà del testo e pone seri problemi di coordinamento normativo, problemi che un testo unico, per definizione, dovrebbe soltanto risolvere.
La documentazione mediante esibizione - Mentre l'infrequente applicazione dell'istituto dell'acquisizione d'ufficio può essere ricondotta alle obiettive difficoltà operative riscontrabili, soprattutto in assenza di stabili collegamenti informatici, meno spiegabile è senza dubbio l'altrettanto scarsa applicazione dello strumento dell'esibizione di documenti, anch'esso introdotto dalla legge 15/1968, in considerazione della sua innegabile semplicità d'impiego. Rilanciato di recente dalla legge 127/1997 e dal Dpr 403/1998, che ne hanno ulteriormente snellito le modalità, esso acquisterà senz'altro un rilievo decisivo con la diffusione della carta d'identità elettronica, che è destinata a essere il principale, se non l'unico, interfaccia tra cittadino e pubblica amministrazione.
Secondo l'articolo 45 del testo unico, che ricalca le disposizioni introdotte dai provvedimenti normativi richiamati da ultimo, i dati relativi a cognome, nome, luogo e data di nascita, la cittadinanza, lo stato civile (ovviamente se indicato: si veda l'articolo 35, comma 3, del medesimo Dpr 445/2000) e la residenza attestati in documenti d'identità o di riconoscimento - anche su supporto cartaceo, ovviamente - in corso di validità possono essere comprovati mediante esibizione dei documenti stessi, fatta salva la possibilità, per le amministrazioni e per i gestori di servizi pubblici, di verificare nel corso del procedimento la veridicità e l'autenticità dei dati, per la registrazione dei quali è sufficiente l'acquisizione di fotocopia non autenticata del documento esibito.
Un'interessante novità è introdotta, poi, dal comma 3 della norma stessa, che consente - similmente a quanto già previsto per i certificati - di utilizzare, allo scopo, anche documenti d'identità o di riconoscimento scaduti, purché l'interessato dichiari, sulla relativa fotocopia, che i dati non hanno subito alcuna variazione dalla data di rilascio. Secondo l'articolo 74 del testo unico, il rifiuto da parte del dipendente incaricato di accettare l'attestazione di stati, qualità e fatti mediante l'istituto in esame, costituisce violazione dei doveri d'ufficio.
D'altro canto, il medesimo articolo 45 vieta la richiesta di certificati attestanti dati contenuti nel documento d'identità o di riconoscimento, qualora la sua esibizione sia richiesta all'atto della presentazione di un'istanza da parte del cittadino.
Occorre osservare, in conclusione, come l'ambito applicativo dell'istituto, seppure ampliato con la disposizione citata da ultimo, abbia subito una compressione in relazione all'abrogazione degli articoli 5 e 6 della legge 15/1968, non trasfusi nel testo unico, che consentivano - anche se con modalità non particolarmente snelle - di comprovare fatti, stati e qualità attraverso l'esibizione anche di documenti diversi da quelli d'identità.

La legalizzazione della firma

La legalizzazione della fotografia

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Ultimo aggiornamento: 16 febbraio 2002