|
La
relazione del Governo
I) Finalità e tecnica del Testo
unico
Nel presente schema di Testo unico, da
emanare ai sensi dell'articolo 7, comma 1,
lettera c) della legge 8 marzo 1999, n. 50,
sono raccolte e coordinate le numerose
disposizioni che si sono stratificate nel
corso degli anni in materia di
documentazione amministrativa, con
l'ambizioso proposito, oltre che di rendere
facile la consultazione (e la conseguente
individuazione della disciplina
applicabile), di favorirne
un'interpretazione coerente sul piano
sistematico e - per quanto possibile -
univoca.
La materia è a tutt'oggi, regolata da un
gran numero di fonti diverse; al nucleo
iniziale rappresentato dalle norme della
legge n. 15 del 1968, si sono aggiunte e
sovrapposte negli ultimi anni, e in modo
episodico, una gran quantità di
disposizioni, dettate dalle esigenze di
volta in volta avvertite come più urgenti;
disposizioni non di rado inserite in testi
legislativi eterogenei (si pensi ad esempio
alle leggi n. 127 del 1997 e n. 191 del
1998) con la conseguenza di una
frammentazione delle fonti, tale da
affaticare e disorientare l'interprete; per
superare tale frammentazione e nella ricerca
della desiderata organicità della disciplina
si è reso necessario, talvolta, inserire nel
Testo unico delle disposizioni "nuove" e di
raccordo, e talaltra operare nello stesso
articolo una commistione tra disposizioni in
precedenza contenute in fonti di rango
diverso (legge e regolamento) e ora
delegificate in attuazione della previsione
dell'articolo 1 della legge n. 127 del 1997,
come quando si è trattato di integrare in un
unico articolo la casistica delle
dichiarazioni sostitutive di certificazioni,
già suddivisa tra l'articolo 2 della legge
n. 15 del 1968 e l'articolo 1 del d.P.R. n.
403 del 1999. La compresenza, nel medesimo
testo, di disposizioni diversamente
collocate nella gerarchia delle fonti ha
peraltro posto, sul piano pratico, il
rilevante problema di come evitare
un'indesiderata rilegificazione di norme
secondarie; a tal fine, ed anche per
agevolare l'opera di aggiornamento periodico
prevista dal citato articolo 7 della legge
n. 50 del 1999, sono stati elaborati tre
testi distinti (A, B, C): il testo A, che
contiene l'insieme di tutte le disposizioni,
legislative e regolamentari e consente di
apprezzare l'impianto normativo nel suo
insieme; il testo B, recante le sole norme
di rango legislativo, che sarà emanato con
decreto legislativo; il testo C, recante le
disposizioni non legislative, che sarà
invece emanato con la procedura propria dei
regolamenti di delegificazione.
Tale impostazione corrisponde alle
risoluzioni adottate dalle Camere in sede di
parere sulla relazione del Governo al
Parlamento sul riordino normativo, ed è
chiarita nel nuovo testo dell'articolo 7,
comma 2 della legge n. 50 del 1999, come
modificato dall'articolo 1, comma 6, lettera
a) della legge annuale di semplficazione L.
n. 340/2000.
Il
sistema di numerazione adottato nello schema
di decreto legislativo e nello schema di
regolamento - poi trasfusi nel testo unico -
si è reso necessario, sul modello anche di
analoghe esperienze straniere, per
assicurare la corrispondenza tra gli
articoli del testo unico, da una parte, e
quelli del decreto legislativo o del
regolamento dall'altra; ciò al fine di
assicurare la leggibilità dei testi,
soprattutto a seguito di future
modificazioni degli stessi. Nell'osservanza
dei criteri fissati al comma 2 del predetto
articolo 7, è stata operata la
delegificazione delle norme di legge
concernenti gli aspetti organizzativi e
procedimentali; sono state altresì indicate
le norme abrogate espressamente e le norme
espressamente non inserite, ma comunque
vigenti ancorché contenute in fonte diversa
dal Testo unico.
È necessario peraltro puntualizzare che
nell'ipotesi in cui una norma non risulti
indicata né fra quelle non inserite, né fra
quelle abrogate, essa dovrà intendersi in
ogni caso abrogata in virtù di quanto
disposto dall'articolo 7, comma 3 della
legge n. 50 del 1999.
Da ultimo, pur con la prudenza necessaria
quando si tratta di riordinare un insieme di
norme giuridiche da tempo vigenti, nei
confronti delle quali si è ormai
stabilizzata l'interpretazione, si è
proceduto ad una semplificazione del
linguaggio normativo.
Il Testo unico, in definitiva, intende
corrispondere alle esigenze evidenziate
nella «Relazione per l'adozione del
programma di riordino delle norme
legislative e regolamentari» presentata dal
Governo al Parlamento nel 1999.
Al riguardo, è stata, infatti, prevista
l'emanazione di testi unici a carattere
misto legislativo e regolamentare, mediante
la predisposizione contestuale in ciascun
settore di due distinti provvedimenti di
riordino, uno di rango legislativo e l'altro
di livello regolamentare, da rifondere in un
testo unico misto a carattere ricognitivo,
contenente tutte le norme rilevanti per il
settore considerato.
Tuttavia, per raggiungere il fine di
assicurare a tutti gli utenti delle norme la
completa conoscenza del diritto vigente sarà
necessario riportare in appendice ad esso,
senza che ne formino parte integrante, tutte
le norme tecniche ivi richiamate, che non
possono essere inserite organicamente nel
Testo in considerazione dell'elevato tasso
di obsolescenza che caratterizza queste
disposizioni a causa della rapida evoluzione
delle tecnologie.
II)
Impostazione e principali novità del Testo
unico
Il presente Testo unico, raccoglie e
coordina, da un lato, le norme in materia di
documentazione amministrativa e, dall'altro,
le norme in materia di redazione e gestione
dei documenti informatici.
Per quanto riguarda le prime, il principale
obiettivo perseguito è stato, come già si è
detto, quello di coordinare in modo
sistematico la normativa dettata con la
legge 4 gennaio 1968 n. 15 con gli
interventi di modifica e di integrazione
effettuati negli ultimi anni.
Per quanto riguarda invece le norme in
materia di redazione e gestione dei
documenti informatici, si è cercato
soprattutto di armonizzare il loro
contenuto, fortemente innovativo, con le
norme riguardanti la documentazione
amministrativa "tradizionale". Per
realizzare questo secondo obiettivo si è
cercato in particolare, laddove possibile,
di non mantenere le norme in materia di
documento informatico come un corpo a sé, ma
di collegarle strettamente ai diversi ambiti
della disciplina "tradizionale" a cui si
ricollegano sul piano operativo (ad esempio,
le norme in materia di firma digitale sono
state riunite con le norme generali in
materia di sottoscrizione di documenti
amministrativi e atti pubblici, ecc.).
L'ambizione, dunque, è quella di riuscire a
disciplinare efficacemente sia la fase
attuale, in cui predominano ancora gli
strumenti di certezza tradizionali, sia la
fase di transizione dai documenti cartacei a
quelli informatici, che in questi anni si
sta avviando, sia il futuro nuovo regime
delle certezze pubbliche, fondato in
prevalenza su strumenti informatici e
telematici.
Oltre a risistemare in modo più coerente ed
organico la normativa vigente, sono state
introdotte anche alcune disposizioni
innovative, volte a rendere più agevole
l'applicazione di quest'ultima e a compiere
ulteriori passi sulla strada della
progressiva eliminazione dei certificati in
attuazione dell'articolo 1 della legge n.
127 del 1997.
Si è provveduto a premettere al testo un
articolo recante una serie di definizioni al
fine di precisare il significato di alcuni
termini ricorrenti, in relazione ai quali
erano insorti diversi dubbi interpretativi,
a cui si è appunto cercato di dare
soluzione. Si è stabilito, ad esempio, sia
cosa debba intendersi per documento di
riconoscimento e quale rapporto ci sia fra
questo ed il documento di identità, sia il
significato del termine «certificato». Si è
poi operato un altro intervento, di natura
più sostanziale. È cioè stato allargato
l'ambito di applicazione delle norme in
materia di documentazione amministrativa,
sia per quanto riguarda i soggetti tenuti ad
accettare gli strumenti di semplificazione
della documentazione amministrativa
(includendo fra essi anche i privati che vi
consentano e l'autorità giudiziaria,
limitatamente all'attività di volontaria
giurisdizione), sia per quanto riguarda i
soggetti che possono utilizzare tali
strumenti (ampliando i casi di utilizzo da
parte dei cittadini extracomunitari).
Le
novità introdotte riguardano, in
particolare, le modalità di autenticazione
di copia e di autenticazione delle
sottoscrizioni.
Riguardo alle prime, è stato chiarito, da un
lato, che l'autentica di copia può essere
fatta anche dai gestori di pubblici servizi
nell'ambito dei procedimenti per cui sono
competenti; mentre dall'altro è stata estesa
la possibilità di sostituire gli effetti
dell'autentica di copia con una
dichiarazione sostitutiva dell'atto di
notorietà da parte dell'interessato
(originariamente prevista dal d.P.R. n.
403/98 solo per le pubblicazioni in senso
tecnico), ammettendo il ricorso a tale
dichiarazione in un numero di casi molto
maggiore, fra cui ad esempio quello di
presentazione di documenti fiscali.
Per quanto riguarda invece l'autentica di
sottoscrizione, sono state generalizzate le
misure di semplificazione già introdotte
dalla legge n. 127/97 e dalla legge n.
191/98, chiarendo inoltre le modalità da
seguire per l'autentica nel caso in cui il
documento la cui sottoscrizione deve essere
autenticata vada presentato ad un soggetto
diverso dalla pubblica amministrazione o dal
gestore di pubblico servizio.
Sono state, infine, riportate le
disposizioni fiscali che all'articolo 21
della L. n. 15/1968 prevedevano l'esenzione
delle dichiarazioni sostitutive dall'imposta
di bollo.
Si è stabilito, poi, che le amministrazioni
pubbliche e i gestori di pubblici servizi
non possono più richiedere atti o
certificati per i quali sono tenuti ad
acquisire d'ufficio le relative informazioni
o ad accettare la dichiarazione sostitutiva
prodotta dall'interessato. Si è
correlativamente previsto che la richiesta
di certificati costituisce violazione dei
doveri d'ufficio.
Inoltre,
sempre relativamente agli istituti che
concernono gli accertamenti d'ufficio e
l'acquisizione diretta di certificati da
parte delle pubbliche amministrazioni
procedenti sono state introdotte delle
disposizioni volte a rendere più agevole il
loro utilizzo, sia attraverso un migliore
coordinamento fra amministrazione procedente
ed amministrazione certificante, sia
attraverso il superamento di alcuni limiti
formali, come ad esempio quelli posti da
alcune interpretazioni particolarmente
restrittive della legge n. 675/96 sulla
tutela dei dati personali.
Si è prevista, poi, la possibilità di
estendere anche al documento di
riconoscimento esibito ai sensi del presente
Testo unico quanto già previsto per i
certificati dalla legge n. 127/97, ovvero la
possibilità di esibirlo anche se scaduto,
dietro semplice dichiarazione che i dati in
esso contenuti e con esso comprovati non
hanno subito variazioni.
Per quanto riguarda le dichiarazioni
sostitutive ne è stato ulteriormente esteso
l'ambito di applicazione e sono state
introdotte delle precisazioni volte ad
agevolare il loro utilizzo, superando alcuni
dubbi interpretativi emersi dal monitoraggio
dell'applicazione della normativa ora
raccolta nel Testo unico.
Le modifiche introdotte in materia di
controlli sono molto significative anche sul
piano sostanziale, dato che la materia era
trattata in modo molto sintetico ed erano
sorti significativi problemi nella sua
applicazione.
In
particolare si è cercato di definire meglio,
in termini di pretese ed obblighi reciproci,
i rapporti fra amministrazione procedente ed
amministrazione certificante, affiancando
all'obbligo di effettuare il controllo da
parte della prima anche l'obbligo di
rispondere alle richieste di controllo da
parte della seconda.
Infine si è provveduto ad un coordinamento
sistematico delle sanzioni penali (...).
[ Home ] [ Su ] [ Successiva ] Ultimo aggiornamento:
15 febbraio 2002
|
